Экспертный совет Госдумы РФ: правоприменение градостроительного законодательства

По мнению докладчика, существенные резервы для сокращения бюджетных расходов и потерь бизнеса находятся в непроизводственной фазе строительства. Оптимизация порядка согласования, экспертизы проектных решений, цено­образования на строительную продукцию обеспечивает повышение бюджетной и коммерческой эффективности строительного процесса и соответствует интересам всех его участников.

Основой формирования государственного заказа, размещаемого в порядке конкурсных процедур, является проектно-сметная документация стадии «проект». В процессе работы по объективным причинам возникает необходимость уточнения проекта на стадии «рабочая документация». Но понятие «рабочая документация» в Градостроительном кодексе РФ отсутствует. В то же время требования статьи 49 напрямую ведут к многократной повторной экспертизе проектной документации, что влечет загрузку проектных организаций, государственной экспертизы, заказчика, и отражаются на оперативности строительного производства.

Другой серьезной проблемой является несоответствие фактического порядка ценообразования на строительные работы порядку, предусмотренному государственными контрактами, в соответствии с которыми цена должна быть твердой и фиксированной (ст. 709 ГК РФ). На практике заказчик принимает и оплачивает работы по единичным расценкам за фактический объем работ. Кроме того, экономия подрядчика, достигнутая, в том числе, вследствие изменения технологии или замены СВСУ, подрядчику не остается. Все его разработки, ноу-хау, влекущие удешевление строительства, не оплачиваются. В результате подрядчику не выгодно применять инновационные решения и поощрять инженерное творчество.

Несмотря на то, что многоуровневая система согласований и контроля со стороны заказчика, технадзора, банков и казначейства, прочих надзорных органов оказывает положительное влияние на развитие компетенций подрядных организаций, такая система влечет снижение скорости принятия решений, увеличение сроков строительства и, как следствие, непокрытый сметными нормами рост затрат на оплату труда, эксплуатацию машин и механизмов, накладных расходов на администрирование процессов.

Кроме того, нормы накладных расходов, рассчитанные в начале 2000-х годов, не предусматривают возникшие в последние годы затраты (в частности, расходы на банковские гарантии, банковское и казначейское сопровождение), что выливается в дополнительные убытки подрядчика. Например, по итогам 2016-2017 годов фактический размер накладных расходов АО «Мостострой-11» на 80% превысил сметный уровень и составил 166% от фонда оплаты труда рабочих против 93,5% по сметным нормам.

В настоящее время риски невыполнения договора подряда с надлежащим качеством покрываются банковской гарантией и репутацией компании, которую подтверждает СРО и квалификационная комиссия, допустившая подрядчика для участия на торгах. Условия договоров подряда включают многочисленные штрафы, часто не ограниченные предельным размером. С учетом всех форм контроля и гарантий, риски заказчика покрыты в 4 раза. Для повышения эффективности подрядных работ необходимо либо пересмотреть способы покрытия рисков заказчика, сократив их количество, либо оплатить подрядчику расходы на их администрирование, например, включив их в нормы накладных расходов (при этом, речь идет не об ослаблении контроля).

Для решения указанных проблем докладчиком предложено:

• включить в Градостроительный кодекс РФ понятие «рабочая документация»; обозначить в качестве предмета госстройнадзора проверку соответствия выполненных на объекте работ не проектной, а рабочей документации;
• законодательно зафиксировать варианты расчета за выполненные СМР в сумме твердой, фиксированной цены за объект при выполнении работ «под ключ», либо по сопоставительной ведомости в случае выполнения отдельных видов работ.

Данные меры позволят оптимизировать согласовательные процедуры, сократить непроизводственную фазу со снижением накладных расходов, формированием единого похода к оплате выполненных работ и ростом бюджетной эффективности.

Как считает докладчик, сложившаяся ситуация с убыточностью строительного производства и серией банкротств строительных предприятий говорит о наличии системных проблем в отрасли, основными причинами которых являются:

• Несовершенство конкуренции, ценовой демпинг. Действующий порядок ценообразования на СМР таков, что смета, получившая положительное заключение экспертизы, не содержит резервов для снижения стоимости более чем на 5%. Однако торги в настоящее время выигрывают компании, которые сбрасывает цену контракта на 20-30% от начального уровня. Профессиональный подрядчик на старте оценивает риски и понимает невозможность выполнить работы качественно с таким снижением цены. В результате происходит разрушение рынка – профессионалы остаются без работы, им на смену приходят «однодневки», «слизывают сливочки» с контракта и уходят (поскольку выполнить работы с ценой на 20-30% ниже необходимой невозможно), оставляя незавершенное строительство. В дальнейшем государство вынужденно привлекать другого подрядчика и тратить дополнительные время и деньги на завершение строительства с потерей качества. Особенно критично падение цен на торгах по проектированию. Победитель вынужден экономить на заработной плате, что неизменно приводит к ухудшению качества проектной документации и последующим проблемам с ее исполнением при производстве СМР.
• Несовершенство системы ценообразования в строительстве, которая ориентирована на минимизацию средств заказчика и не всегда объективно отражает действительность:
  • Отсутствуют корректировки прогнозной инфляции на размер фактической. Темп инфляции по отдельным элементам СМР не соответствует индексам-дефляторам, публикуемым МЭР. В частности, индекс изменения цен на материалы для строительства мостов за 2010-2016 г.г. увеличился на 1,3%, тогда как увеличение стоимости основных строительных материалов за аналогичный период составило в среднем 45%. Механизма корректировок нет, все инфляционные риски находятся у подрядчика.
  • Тарифы естественных монополий (энергия, железнодорожные перевозки), размер которых влияет на стоимость строительства, устанавливаются в одностороннем порядке. Подрядчик не имеет возможности управлять такими затратами, а механизм учета изменений к цене контракта также отсутствует.

Привлечение квалифицированного персонала, модернизация производственных мощностей, финансируемые раньше за счет кредитных средств, ныне не имеют источников покрытия. Накладных расходов для этого недостаточно, т.к. согласно действующему порядку сметная стоимость покрывает затраты исключительно на выполнение работ. Банки предоставляют кредиты и осуществляют банковское сопровождение только для контрактного финансирования, не позволяя до окончания контракта воспользоваться полученной прибылью и накопленным амортизационным фондом.

Несмотря на то, что в настоящее время наблюдаются определенные системные изменения, с учетом масштабов страны имеется опасение того, что эти изменения могут затянуться, а сложившаяся в отрасли ситуация усугубится. Рисков в строительстве, включая вышеназванные, очень много, и нет статьи расходов, которая бы их покрывала. Возможно, следует на переходный период предусмотреть такую статью либо систему надбавок к сметной стоимости (сроки, риски и прочие) и использовать их при конкурсном отборе; при этом ограничением общей стоимости с учетом всех надбавок может служить стоимость, рассчитанная с использованием укрупненных нормативов цены строительства.

В завершение докладчиком отмечено, что необходимо принимать во внимание интересы всех участников строительного процесса, включая те факторы и процессы, которые оказывают влияние на себестоимость работ подрядчика, но управлять которыми он не может (сопровождение и контроль, инфляция, тарифы монополий и пр.). Такие расходы требуют либо существенного сокращения, либо оплаты.